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PPP财政风险的防范研究

来源:内蒙古民族大学审计处 黄立新 谭福军 岳文竹 发布日期:2020-10-15 点击量: 1354
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    PPP(Public-Private Partnership)一般被称为公司合作,在我国称为政府与社会资本合作,指公共部门和私人部门采取各种合作方式,共同为社会提供公共服务。我国改革开放后就开展了PPP项目的探索,近年来在财政部、发改委等部门的大力推动下,PPP项目获得较快发展。

一、通辽市PPP项目现状

通辽市采用PPP模式的时间较晚,从2015年开始第一个PPP项目---内蒙古自治区通辽市科左后旗甘旗卡镇东区污水处理工程建设项目。目前,管理库项目清单中有19个项目,项目总投资为162.43亿元,分布于教育、体育、科技、医疗卫生、交通运输、市政工程及生态建设和环境保护行业,运作方式主要为BOT,并且储备库项目清单中有7个项目,项目总投资为3.73亿元,分布于文化、医疗卫生、交通运输、市政工程行业,运作方式主要为BOT,具体情况见后附数据。

现在中国经济进入新常态,粗放型的需求正在转化为个性化的需求和多层次的需求,粗放式的投入预期利润率不高,通辽在内蒙古地区人口密度相对较高,城镇化正在推进,基础设施相对落后,因此基础设施建设恰好是一个新的盈利点。而且政府的信用程度较高,资金实力相对比较强且稳定,社会资本和政府合作时,利益容易得到保障,可以充分发挥公共部门和私人部门在各自领域的优势,通过公私双方合作来提高公共服务的效率,满足社会的公共需求,但项目涉及的利益主体众多,投资规模大、运营周期长,因而面临着较大的风险,由于政府方天然存在着一定程度的所有者缺位,因此控制政府方所承担的风险显得尤为重要,政府风险主要集中在财政领域。

二、PPP全生命周期中政府财政职责及风险分析

(一)PPP建设运营中的政府财政职责及风险分析

PPP项目甄别、论证、准备阶段要开展物有所值评估,排除不符合PPP原则的一些项目,防止由于这些项目中途失败给国家财政造成损失,坚持财政一票否决的原则。通过物有所值评估和财政可承受能力的论证,项目进入采购阶段,这是非常关键的环节,政府部门要加强对采购活动的监督检查,及时处理采购过程中的违法违规行为。要充分利用市场机制,尤其是公开招投标方式,选择那些资本实力雄厚、技术先进、管理有方、行业标杆企业作为合作者,国内外一些失败的案例表明,合作者资金技术水平不高、管理水平较差、合作者内部冲突都是PPP项目失败的重要原因。项目建设阶段,政府要根据合同的规定履行职责,主要包括按合同的约定足额履行出资职责。如果项目按期完工进入正常运营阶段,政府财政要按照在采购阶段和社会资本达成的协议,履行政府的职责,保证项目按照预期的目标正常运营。对项目合同进行审核,保证政府履约能力,防范失信风险,重点加强对财政补贴、财政投资、政府付费、减免税等政府承诺事项的审核,合理分摊合作双方之间的风险。财政部门、政府部门要有充分的法律意识,严格按照合同履约,及时、足额支付财政补贴、政府付费等承诺,保障项目公司正常运行,防范项目公司索赔风险,维护政府信誉。

财政部门要对项目公司的日常运营进行有效监督,及时掌握项目公司收支等财务状况信息,按照合同的规定及时处理相应问题。PPP项目的运营周期一般都较长,可能会遇到市场供需关系的急剧变化,或者事先难以预料到的一些问题,PPP合同对于这些情况应有事前的设置。要正视项目公司存在的问题,通过价格的调整和收益分配机制的调整,使项目公司,特别是社会资本方能够获得合理的回报;如果市场需求发生了较大有利变化,公司的收入大幅度上升时,要按照合同的约定及时启动谈判机制,防范由于市场出现重大变化而使社会资本方获得暴利,防止国家财政出现损失。财政部门作为项目公司的股东之一,要按照同股同权的原则,及时收缴项目公司政府股份的收益,维护政府的财政权益。

(二)PPP终止期的政府财政职责及风险分析

按照合同约定正常到期的项目,要根据项目公司成立时所选择的经营模式,与政府办理相应的终止阶段的手续和工作,社会资本方要将项目所有的资产,包括无形资产和知识产权,无偿移交给政府,政府要按照合同接管项目公司的各项财产,防止国有资产的流失。非正常终止的项目在资产处置的过程中,要按照国家有关方面的规定及时收缴资产处置收入,上缴国家财政,防止国有资产权益的流失。

(三)PPP信息公开面临的问题和挑战

首先是信息公开的能力不足。现有综合信息平台只能满足基本信息披露要求,深度汇总分析、便捷查询、实时动态全生命周期监管功能等仍难以满足要求。其次是信息公开的时效性不足。一些项目未能根据实际进展及时动态更新项目信息,导致信息公开迟滞。再次是信息公开的系统性不足。现有综合信息平台的项目信息难以满足项目全生命周期信息披露、前期风险管理和主体信用评估等需求。最后是信息公开的内容不完整。一些参与方对信息公开过于保守,对外发布项目信息时往往简而化之,删除诸多技术细节,导致从公开信息难以准确了解项目实际情况。

三、防范财政风险的相关建议

(一)健全财政风险监管的体制和法律制度

目前我国还没有建立国家层面的PPP管理机构,主要是各个部门在内部建立相应机构来进行管理,在协调上存在一定的困难。今后需要进一步从国家层面解决这个问题,建立国家PPP管理机构,统筹协调财政部门、发改委以及各个主管部门的职责。

PPP要走向立法,才能真正控制财政风险。要针对PPP的推进新立一些法条,与特许经营权、物权等方面的法律相互衔接,对于PPP建设和运营中各方面的问题,依法做出明确的规范,既保障社会资本取得合理回报,也能够对政府的权益做出相应的规范和保护,防范财政风险的出现。

(二)完善物有所值论证

统筹定性评价和定量评价的结论,做出有效的物有所值评价结论。定性评价指标包括全生命周期整合程度、可融资性、风险识别与分配、政府机构能力、绩效导向与鼓励创新、潜在竞争程度的六项基本评价指标和项目规模、预期使用寿命、主要固定资产种类、全生命周期成本测算准确性、运营收入增长潜力、行业示范性的六项补充评价指标,并且充分考虑项目的异质性,使得指标的选取和权重更加科学合理。定量评价是在假定采用PPP模式与政府传统投资方式产出绩效相同的前提下,通过对PPP项目全生命周期内政府方净成本的现值与公共部门比较值进行比较,判断PPP模式能否降低项目全生命周期成本,要充分考虑宏观、中观、微观层面的影响因素,并逐步建立量化分析模型,提高全生命周期内现金流预测和折现率估计的准确性,比较精确地核算项目在全生命周期内的成本和费用,以便做出比较准确的判断。

(三)强化财政可承受能力论证

财政承受能力是指识别测算政府和社会资本合作项目的各项财政支出的责任,科学评估项目实施对当前及今后年度财政支出的影响,为PPP项目财政管理提供依据。PPP项目全生命周期过程的财政支出责任主要包括股权投资支出责任、运营补贴支出责任、风险承担支出责任和配套投入支出责任,要综合考虑各类支出责任的特点、情景和发生概率等因素,对项目全生命周期内财政支出责任分别进行测算。每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任,占一般公共预算支出比例应当不超过10%,各地方财政也可以根据实际情况因地制宜确定比例,保持制度一定的弹性。在论证过程中,还要根据公众、社会发展等各方面的需要,平衡不同行业领域的PPP项目,并与经济和社会发展战略性的重点相匹配,真正做到投入资金规模可控、风险可控,选择的项目切实补短板。

(四)进一步完善信息披露制度,提高信息透明度

信息公开有利于推动法治政府、信用政府的建设,让权力在阳光下运行;有利于发挥市场在资源配置中的决定性作用,降低市场交易成本,提高市场效率;有利于提高公众的参与感和获得感。为了适应权责发生制政府综合财务报告制度改革需要,规范政府方对政府和社会资本合作项目合同的确认、计量和相关信息的列报,提高会计信息质量,PPP项目的相关会计核算和列报要遵循《政府会计准则第10号——政府和社会资本合作项目合同》的相关规定,在各级政府预决算报告中,对于政府直接承诺的财政补贴、付费总额和有关条件,应该单独说明。

信息平台要按照问题导向、改革导向、发展导向,全面加强PPP信息公开,促进PPP高质量发展,并且不断创新信息披露实践。一是定期披露,二是全面披露,三是多方式披露,利用官方网站和微信公众号做好信息发布等,以便社会监督,加强对于风险的控制和防范。

(五)加强预算管理,做好PPP目标绩效管理

PPP项目在执行过程中,对于政府的支出义务,应结合中长期财政规划统筹考虑,纳入同级政府预算,按照预算管理相关规定执行。坚持PPP项目预算编制、执行、监督相互分离、相互制约的预算管理机制以PPP项目为载体,以财政、金融风险管理和绩效管理为主线,建立规范的PPP项目预算管理结构,形成“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有监管、监管结果有应用、绩效缺失有问责”的全过程预算管理新机制,切实优化财政资金配置,提高PPP项目财政科学化、精细化管理水平,防范和化解财政风险,开展全生命周期的绩效目标和指标管理、绩效监控、绩效评价及结果应用等管理活动。

参考文献:

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[2]温来成,郭莹莹.PPP项目的政府预算管理问题研究[J].经济研究参考,2016(31):38-44.

[3]周正祥,张秀芳,张平.新常态下PPP模式应用存在的问题及对策[J].中国软科学,2015(09):82-95.

[4]叶晓甦,徐春梅.我国公共项目公私合作(PPP)模式研究述评[J].软科学,2013,27(06):6-9.

[5]政府和社会资本合作(PPP)项目绩效管理操作指引

[6] 政府会计准则第10号——政府和社会资本合作项目合同